城司作为地方性国有企业在推动地方城市建设和经济发展过程中发挥着基石作用，但过往“不计成本”地承接地方政府重点项目，给自身造成了一定负担，制约了后续的发展。市场化转型后，城司需要改变原有的项目承接方式，以市场化的合规方式承接政府重点项目。本文重点探讨城司在服务政府和自身转型发展的双重背景下，如何以市场化的方式承接非经营性项目推动城市发展，建立新型政企关系。

  城市基本的建设项目按照项目有没有公共产品特性和能否直接产生现金流，通常能分为非经营性项目、经营性项目和准经营性项目。其中非经营性项目是指没有收费机制和现金流入的项目，这类项目占到城市基础设施项目中的大多数，例如市政道路、桥梁等。

  《政府投资条例》明白准确地提出，对于市场不能有效配置资源的城市公共领域基础设施建的非经营性项目建设应由政府出资，且不允许垫资建设。但现阶段大部分城市依然存在着基础设施投资需求旺盛与财政支付能力有限之间的突出矛盾，城司作为城市发展的关键力量，需要积极通过市场化的方式去参加了来缓解这一矛盾。

  城司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用，但由于融资规模急剧膨胀、缺乏合理有效的项目投建模式等因素，原有项目承接方式在发展运作过程中逐步在债务和资产两方面暴露出显而易见的问题：

  由于政府资金有限，需要城司通过融资的方式自行解决项目建设资金不足的问题，但由于多数城司的项目融资为债权融资，造成因项目债务产生的还本付息额逐年递增。且由于项目建设之初并未明确政府偿付机制，在缺少政府资金支持的情况下最终形成巨额债务，原有的融资建设模式难以为继，严重影响城司后续发展。

  城司承担的项目主要是城市基础设施及附属配套工程的建设任务，这类型性形成的资产多数记为存货或在建工程，从财务角度来看虽然提高账目资产体量，但并不能产生经营性收益，并从整体上拉低了城司的国有资产管理效率、资产收益水平及整体融资能力，严重制约城司持续发展。

  除上述问题，逐渐缩紧的投融资政策、国企改革政策都要求城司及地方政府规范双方在项目投资建设上的关系，加之住建部出台的《工程建设价格改革方案》堵死政府对非经营性项目建设延期支付的可能，种种因素都推动着城司一定要通过市场化转型来转变原有非经营性项目的承接方式。

  南京卓远结合本轮调研情况，总结了城司市场化合规承接非经营性项目的四种模式：

  市场化城司在代建模式下扮演项目管理单位的角色，主要负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建设资金由政府承担，项目建设主体由公开招标选用社会化公司承担。其中，代建管理费用需要与代建单位的绩效挂钩，代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等相结合。由于该模式下项目建设资金的筹措不由城司负责，而是由地方政府安排财政性资金来解决，不存在借项目之名新增融资债务的问题，因此城司采用“代建制”模式承接政非经营性项目可行。

  以重庆为例，市政府按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，于2008年成立重庆市城市建设发展有限公司，按合同约定负责政府投资项目的管理相关职责，并接受市国资和工程建设项目主管部门的双重监管。

  市场化城司采用的“均衡开发”模式指的是向非经营性项目植入一定的经营性资源，以弥补非经营性项目投资收益不足的问题，更强调投融资一体化。该模式的应用必须要格外注意，植入的经营性项目与非经营性项目的相关性，通过延伸非经营性项目产业链上下游，挖掘项目附加价值、扩充营业范围等方式选择植入的经营性项目。

  以东莞为例，在建设城镇污水管网建设时，将无收费机制的污水管网建设与可经营性污水处理厂捆绑打包为一个整体项目。以污水处理业务带来的经营性收入和政府付费收入弥补污水管网工程建设项目的前期建设投入，实现建设项目整体均衡开发。

  综合开发模式要求城司进行城市综合开发建设时从城市的角度和投资的角度来思考并处理问题，包括区域整体开发策划、土地平整及相关工程建设、产业高质量发展服务、城市运营服务等等，通过特定载体的建设推动所在区域的发展，分享区域发展红利。因此，该模式项目规模大，投资时间长，需要引入多方力量，做综合谋划和整体开发。结合国家目前整体建设投资导向，有以下三种较为主流与新兴的行业类综合开发模式：

  该模式的关键点在于土地使用权、建设开发权的获取。多数TOD模式是项目建设主体在土地未开发前提前拿地，锁定该块土地交通建设完成后的土地溢价收益，然后通过边修交通、边开发周边土地物业的方式，利用土地收益或商业地产开发投资收益弥补交通建设的资产金额的投入。由于TOD模式是以公共交通建设为导向，且对土地溢价有较高依赖，多用于火车站、高铁站、地铁站为中心的片区综合开发。

  以广州地铁集团为例，2020年广州市政府将某地块土地出让条件从“具备地铁上盖物业开发经验”改为“企业具有10年以上地铁线条或以上地铁线路)建设、运营、管理经验”这一方式，以锁定的方式公开将地块出让给广州地铁集团，广州地铁集团则通过商业商务、娱乐康用方式开发地块弥补地铁建设运营的资金投入。

  该模式强调政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能区迁移至新区，同时在新区配置大型公共服务设施以提高新区的吸引力，政府则通过迁移过程中土地置换产生的差价获得资金，用于城市后续整体建设。该建设模式多用于老城区布局分散，土地资源无法高效利用的城市，为新区开发而进行的城市行政中心迁移。

  以青岛为例，青岛通过对原有行政中心进行拆迁获取土地置换资金1.67亿用于新区征地与开发建设，随着行政中心迁入新区，不断进行公用设施建设，完善新区的城市空间布局、市政设施和社会设施建设任务，加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。

  发改高技〔2020〕1409号文提出，EOD项目操作模式是项目公司通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套建设以及产业配套建设改善区域生态环保环境，吸引特色产业迁入，促使该区域及周边的土地升值。同时，通过区域综合开发提前将环境效益带来的社会效益增值进行锁定，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，解决环保项目财政投入不足的问题。国家目前鼓励在生态环保领用探索EOD模式，印发环办科财函〔2020〕489号文向各地区征集EOD模式备选项目。

  以天津为例，天津蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目，由中交疏浚中标，并与蓟州区政府指定的平台公司共同成立流域投资公司。项目公司承担流域生态恢复、全域规划提升和产业策划等业务，并通过水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让等方式获得项目收入。

  该模式下，产业基金与城司共同成立基金公司并以社会资本方的身份参与项目投标，通过由城司作为政府出资人代表与基金公司共同组建项目公司，以项目公司为主体承担建设、运营并移交项目。在这一模式下，由产业基金为项目企业来提供低息融资，同时收取项目固定收益；城司则发挥项目管理优势，降低项目建设风险，其中城司在基金公司与项目公司的出资总额不允许超出50%。

  以河南为例，2019年，河南省财政、河南省农业综合开发公司、相关省辖市共同出资设立绿色发展基金，并通过投贷联动形式与银行合作，形成不低于175亿元的投资规模，重点支持河南省内清洁能源、生态环境保护和恢复治理、垃圾污水处理、土壤修复与治理、绿色林业等领域的项目。

  伴随着经济逐渐复苏、疫情影响逐渐淡化，以及货币政策和财政政策的“稳中趋紧”，财政赤字率和专项债发行继续规范有序推进的影响下，为进一步发挥基础设施建设投资在经济稳增长中扮演的关键作用，作为各地基础设施建设的主体及业主单位，地方政府、城司需要积极探索市场化基础设施建设项目承接模式。

  首先，地方政府要建立健全基础设施项目决策和管理机制。政府建立基础设施项目投资决策机制并建立投资项目储备库，考虑每年财政收入情况和基础设施建设总投入，建立建设项目年度资本预算，明确建设项目投资时序和投资类型，避免超出政府和城投企业投融资能力的项目建设。

  其次，地方政府需要形成国有资本授权经营体制下的契约化政企关系。政府与城司以平等民事主体的身份签订非经营性项目建设合同，明确双方在项目建设过程中的职责，同时在非经营性项目建设过程中与城司各司其职，履行各自应尽的合同义务，摆脱在项目建设过程中对城司的融资依赖。

  然后，地方政府发挥财政资金对基础设施项目建设的支持作用。通过财政资金或政府专项债的方式，对城司按照市场化方式参与的非经营性项目的建设、运营、维护，以资本金注入、贷款贴息等形式对公司进行补助。

  最后，城司需要在转型过程中逐步建立市场化经营思维。城司需要充分运用市场化的机制和手段，发挥企业资源优势，灵活采用市场化建设模式承接非经营性项目。对项目建设资金不足且无对应解决机制的非经营性项目，要坚持有序开发、规模可控，做到既要服务政府、又要面向市场。